A sociedade de economia mista local baseia-se em um equilíbrio capitalístico preciso: as entidades territoriais e seus agrupamentos detêm entre a maioria absoluta e um teto fixado pelo código geral das coletividades territoriais, enquanto acionistas privados completam a mesa de negociação. Essa distribuição não é um detalhe estatutário. Ela condiciona a governança, a capacidade de investimento e o grau de controle público sobre missões que vão desde o planejamento urbano até a gestão de serviços públicos locais.
Perfil de risco financeiro das SEM: quando a atividade não autorizada compensa o déficit
As fichas institucionais apresentam a SEM como um veículo seguro, respaldado pelo poder público. A realidade contábil é mais nuançada. Desde 2022, a atividade autorizada de habitação social realizada por algumas SEM está deficitária. São as atividades não autorizadas, mais comerciais, que compensam e sustentam o resultado global.
Esse mecanismo de compensação interna modifica o perfil de risco da estrutura. Uma SEM cuja receita depende de operações comerciais para equilibrar suas missões de serviço público não tem mais a mesma relação com o mercado que um operador público clássico. Para os acionistas privados, isso significa uma exposição a um risco operacional aumentado. Para a entidade acionista majoritária, isso impõe uma vigilância reforçada sobre a rentabilidade das operações livres.
Observamos que essa dualidade nem sempre é documentada nos relatórios anuais enviados aos conselhos de administração. O acompanhamento analítico por segmento de atividade continua sendo um ponto fraco recorrente, embora devesse constituir uma ferramenta de gestão prioritária.
Para aprofundar o funcionamento da sociedade de economia mista, é necessário, portanto, ultrapassar a leitura puramente jurídica e integrar essa dimensão de gestão financeira cruzada entre atividades autorizadas e não autorizadas.
Governança da SEM local: os ângulos mortos do controle público
A SEML assume a forma jurídica de uma sociedade anônima. Sua organização deve estar em conformidade com o direito comum das sociedades conforme definido no código comercial, com um mínimo de sete associados. O conselho de administração ou o conselho de supervisão constitui o órgão central de gestão.
A entidade territorial, acionista majoritária, dispõe em teoria de uma alavanca de controle decisiva. Na prática, a ausência frequente de dispositivos de avaliação periódica dos resultados enfraquece esse controle.
O relatório 2026 da Câmara territorial de contas da Nova Caledônia sobre a Sodil ilustra esse problema: a sociedade deve sua manutenção apenas ao apoio financeiro da província das Ilhas, sem que nenhuma avaliação sistemática dos resultados financeiros e socioeconômicos em relação aos fundos públicos investidos tenha sido implementada.
Recomendações da Câmara territorial de contas
A Câmara recomenda várias correções estruturais:
- Uma reavaliação do modelo econômico para verificar a viabilidade a médio prazo sem subsídios recorrentes
- Uma revisão dos estatutos para circunscrever o objeto social às competências efetivas da coletividade
- Um controle mais rigoroso dos financiamentos provinciais com indicadores de desempenho
- A implementação de um guia de prevenção de conflitos de interesse, previsto para 2027
Essas recomendações não se referem a um caso isolado. Elas apontam um defeito estrutural de muitas SEM: a confusão entre apoio público legítimo e transfusão financeira sem contrapartida mensurável.
Capital social e acionariado privado: calibrar a mesa de negociação
A calibração do capital social de uma SEM não é um exercício contábil trivial. Ela determina a capacidade de empréstimo, a credibilidade junto aos parceiros bancários e a margem de manobra operacional do dirigente.
As entidades territoriais e seus agrupamentos devem deter mais da metade do capital e das vozes nos órgãos deliberativos. Essa regra garante a predominância do interesse geral. Os acionistas privados (bancos, empresas de construção civil, operadores de serviços) trazem em contrapartida uma expertise setorial e uma disciplina de mercado.
O principal risco reside em um capital subdimensionado. Um plano de negócios otimista na constituição pode levar a chamadas de capital posteriores que os acionistas privados se recusam a seguir, deixando a coletividade sozinha diante da recapitalização. Os estudos de viabilidade prévia (análise estratégica, planos de tesouraria, planos de financiamento) não são formalidades administrativas: eles condicionam a sobrevivência da estrutura.
Concursos financeiros além do capital
O CGCT regula os concursos financeiros das coletividades às suas SEM. Além da subscrição ao capital, a coletividade pode conceder adiantamentos em conta corrente, garantias de empréstimo ou subsídios de equilíbrio. Cada um desses mecanismos traz um risco orçamentário distinto para a coletividade.
Recomendamos formalizar uma doutrina de intervenção financeira antes da criação da SEM, e não depois. Uma coletividade que entra no capital sem ter definido seus tetos de compromisso adicional se expõe a um efeito de arrastamento difícil de controlar.
SEM, SPL, SEMOP: escolher a estrutura de economia mista adequada
A SEM local não é mais o único veículo de economia mista à disposição das coletividades. A sociedade pública local (SPL) e a société d’économie mixte à opération unique (SEMOP) oferecem alternativas com características jurídicas distintas.
A SPL é detida 100% por coletividades e escapa às obrigações de concorrência para contratos internos. A SEMOP, criada para uma operação determinada, associa uma coletividade a um operador econômico selecionado após concorrência, com uma duração limitada à da operação.
- A SEM é adequada para missões polivalentes de longo prazo (planejamento, imobiliário, gestão de serviços múltiplos) onde a contribuição de capitais privados é estruturante
- A SPL é adequada quando a coletividade deseja um controle total sem acionariado privado, especialmente para prestações integradas
- A SEMOP atende a uma necessidade pontual e identificada, com um parceiro privado escolhido por meio de licitação e uma governança simplificada
A escolha entre essas três formas não depende de uma preferência política, mas de uma análise jurídica e econômica: natureza da missão, duração prevista, necessidade de capitais privados, submissão ao direito da concorrência.
O regime jurídico das SEML, codificado nos artigos L.1521-1 a L.1525-3 do CGCT e originado pela lei de 7 de julho de 1983, passou por várias adaptações, especialmente pela lei de 2 de janeiro de 2002 que visa modernizar seu status. Cada evolução legislativa reforçou as exigências de transparência e controle, tornando a conformidade regulatória mais exigente para os dirigentes de SEM.
A perenidade de uma SEM depende menos de seu status jurídico do que da rigorosidade de sua governança financeira e da clareza de seu objeto social. As estruturas que sobrevivem são aquelas que avaliam regularmente a pertinência de seu modelo econômico em relação aos fundos públicos mobilizados.